上海市城市管理经验，如何进一步改革和完善城市管理综合行政执法体制
来源：整理 编辑：上海生活 2023-05-22 06:34:56
1，如何进一步改革和完善城市管理综合行政执法体制
进一步深化城市管理综合行政执法体制改革 【阅读提示】城市管理综合行政执法改革十多年来，取得了显著成效，但同时也存在着一些问题，有必要总结经验得失，继续把城市管理综合行政执法体制改革向前推进。专题组通过总结各地的成功经验，分析存在的问题及原因，提出建议：提高立法层次；完善执法体制；加强机构和队伍建设；解放思想，扩大公众参与，创新执法模式。 全国政协社会和法制委员会成立了以陈冀平副主任为组长的专题组。2013年6月，专题组召开座谈会，听取了有关部门负责同志的情况介绍，并与部分专家学者进行了交流，2013年7月，专题组赴上海市、江苏省南京市两地进行了调研，深入基层考察，充分听取意见建议。 城市管理综合行政执法体制改革工作情况及存在的突出问题 上海、南京两地结合本地实际，不断完善城市管理综合行政执法体制，大力加强队伍建设，着力解决深层次矛盾，努力提升城市管理水平。 两地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理综合执法暂行规定》，并于2012年根据新的形势和问题制定《上海市城市管理行政执法条例》，在理顺体制、规范行为、提高效能、完善监管等方面作出了具体而明确的规定。南京市经过近两年时间深入细致的调研，于2012年出台《南京市城市治理条例》，以城市治理作为立法理念，把理顺和转变政府职能作为立法的切入点、着力点和关键点，为部门之间的职权冲突设置了科学化、法治化的解决渠道，进一步明确了城管综合行政执法涵盖的内容，规范了执法行为，构建了综合行政执法体制。 两地在认真开展执法人员培训的同时，注重加强制度建设，约束执法人员的行为，努力打造政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质城管综合行政执法队伍。上海市专门聘请政风监督员对城管综合行政执法工作进行明察暗访，并定期开展社会测评活动，听取人大代表、政协委员、市民群众和新闻媒体的意见建议，将评议结果作为区县绩效考核的重要依据。南京市先后细化了23项制度和工作规范，对执法队伍的权限、身份、责任等事项进行较为全面系统的规定，同时市总队坚持每天督察，对各区大队、中队的执法绩效和队伍管理定期检查。 两地城管综合行政执法部门努力转变执法理念，坚持以人为本、执政为民，杜绝野蛮执法、暴力执法。积极开展社区走访、上门沟通、零距离服务活动，与企业和居民交流，听取意见建议，认真解决大家反映强烈的问题。通过发放宣传资料、拍摄专题片等方式，让社会各界进一步了解和认可城管综合行政执法工作。 全国各地许多城市也都有类似的做法和成功的经验。随着改革的推进和各地不断地探索，城市管理综合行政执法体制逐渐成熟。但从各地情况来看，仍然存在一些亟待解决的问题。 （一）城市管理综合行政执法的法律保障机制不健全。目前，城管综合行政执法的依据主要是各单行法律法规，规定分散、条目众多，城管综合行政执法机构的职能定位不明确，城管综合行政执法的法律依据和法律地位经常被质疑。《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政执法实效性的手段，且程序复杂、时间较长，无法对违法行为进行及时查处，影响了执法效率，催生了以罚代改现象。 （二）城市管理综合行政执法机构和其他部门之间的执法权限配置不合理。一是执法职责划转不规范。一些地方对如何划分综合执法机构与职能部门的职权，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当做包袱甩给综合执法机构。二是城管综合行政执法部门的执法事项过多，内容庞杂，使执法人员感到力不从心。城管综合行政执法范围涵盖14类城市管理领域，涉及几百项具体事由（如北京市城管综合执法涉及300余项，上海市城管综合执法行使170项事项的处罚权），而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。 （三）城市管理综合行政执法机构与相关部门缺乏有效的沟通协作渠道。城管综合行政执法部门与相关部门之间依然存在职能交叉、职责不清的情况，重复执法、多头执法、空白执法的现象依然存在。一是有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有些部门将行政执法权划转给综合执法机构，却未将相关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，使得对一些违法行为的查处管辖权归属难以界定。二是综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，但其中某些执法事项不能单独处理，需要得到相关部门的支持配合，如违法建筑案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合，而在日常执法中，这种请求往往被视为“麻烦”而被推诿或拒绝，影响了执法效能。 （四）城市管理综合行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高。按照法律和国务院的相关文件明确规定，城管综合行政执法人员应是公务员，但许多地方因为行政编制名额有限，都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有参照公务员管理，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。为了应对大量的执法任务，各地普遍聘请协管人员，但协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象时有发生，影响了执法的严肃性。 进一步深化城市管理综合行政执法体制改革的建议 随着我国经济社会的飞速发展，城市化进程逐渐加快，城市的规模不断扩大，人们的生活方式和思想观念正发生着深刻的变化，这些都对城市管理综合行政执法提出了更高的要求，需要我们认真总结各地经验，深入分析存在问题的原因，进一步深化改革，逐步完善城管综合行政执法体制。 （一）提高城市管理综合行政执法的立法层次。城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性，但改革十余年来，一直没有统一的立法，造成城管综合行政执法的法律地位尴尬、职权混乱，产生众多的矛盾和问题。经过多年的探索，北京、上海、南京、深圳、长沙等地积累了一定的立法经验，国外也有许多立法可资借鉴，因此制定国家统一规范的城管综合行政执法的专门法律或行政法规，不仅是必要的，也是可行的。通过全国性的专门立法，明确城管综合行政执法机构的性质、编制、职能、协调机制和执法手段、标准，建立执法行为的规范、责任追究制度，消除城管执法法律缺位的窘境。 （二）完善城市管理综合行政执法体制。一是明确中央有关部门作为城管综合行政执法工作的主管部门，以便统一研究相关政策，推动和规范工作。二是科学界定市、区（县）、街道三级城管机构的职权，构建属地管理机制，建立城管综合行政执法网络，形成既纵横交错，又紧密联系、反应迅速的执法体系。三是合理划定城管综合行政执法的职权范围。具体而言，专业技术性强的执法事项不适合划转；金融、海关、国税等垂直管理部门的职责，政府部门基本的、固有的职责，法律明确规定只能由某行政机关行使的职责不能划转。除此以外的其他城市管理职责应当划转给综合执法机构。四是建立和完善公务合作制度，主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度、联勤联防制度等，加强相互之间的协调配合和职能衔接，及时解决共同面临的问题。 （三）加强城市管理综合行政执法机构及队伍的规范化建设。一是明确城管综合行政执法机构的法律地位。城市管理属于社会管理的重要组成部分，城管综合行政执法机构履行行政职能，行使执法权力，属于政府的执行性行政机构。二是加强对城管综合行政执法队伍的建设和管理，实行统一的行政执法人员录用、考核、培训、交流与回避制度。加强业务培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施。三是设立城管综合行政执法专项经费，严格执行罚款与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。 （四）解放思想，创新机制。一是突出以人为本，建立公众参与的工作机制。充分发挥社区居委会作为基层性群众自治组织的积极作用，动员辖区内的社会组织和居民群众参与城市管理；加强信息公开，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，保障公众在城市管理中的知情权、建议权、决策权和监督权，实现城市管理工作由政府部门、社会组织、市民群众共同参与的机制。正视协管人员存在的合理性，明确其作为城管综合行政执法的辅助执行力量的法律地位，并将其作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时坚持严格筛选、强化执法培训。二是转变执法理念，正确处理管理与服务的关系，通过服务于群众、服务于被管理对象，从而达到管理的目的，以服务促管理，以管理强服务。三是创新执法模式。逐步推行行政执法方式的多样化，尝试引入体现相对人与执法主体双方合意的柔性执法方式和工作机制，尽可能通过指导、引导、协商、教育等温和方式化解城市管理中遇到的问题，从源头上更有效地预防和减少违法行为的发生。（资料来源：《人民政协报》）
2，上海市政府提出了哪些转变城市政府职能的措施
一、《更新办法》制定的基本情况 根据第六次规划土地会议“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，上海已进入存量开发为主的内涵增长，创新发展阶段，城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。当前，本市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。为此，市规土局开展了城市更新的调研工作，在借鉴国内外经验和梳理总结本市若干试点工作基础上，经广泛征求意见并修改完善，形成了《更新办法》，于4月7日通过市政府常务会议审议，并于4月10日，在市委常委会议上做了专题汇报。 二、《更新办法》的主要内容 《更新办法》共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定。主要内容如下： （一）工作目标 本次制订《更新办法》是围绕资源紧约束条件下建设“全球城市”的目标，通过推进本市城市更新工作，进一步节约集约利用存量土地资源，提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、塑造城市魅力，推动内涵增长，促进创新发展。 （二）定义和适用范围 本办法所称的城市更新，主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，重点包括完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；强化社区服务，完善公共配套设施；增加公共开放空间，促进市民交往；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业，以及市政府认定的需进行改善的其他情形。 本办法适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。 （三）工作原则 本次城市更新工作主要遵循以下三个工作原则： 一是规划引领，有序推进。落实区域协调、有机更新的要求，坚持积极实践和稳妥推进相结合，发挥规划的引领作用，做到范围可控，强度可控，操作可控，有计划推进试点，有序推进更新。 二是注重品质，公共优先。坚持以人为本，着力提升城市品质和功能，在空间和土地资源有限情况下，优先保障公共设施和公共开放空间等公共要素落地，改善人居环境，增强城市吸引力。 三是多方参与，共建共享。搭建以块为主的实施平台，通过在建成区给予适度的规划土地政策，使物业主体、社会公众、多领域专业人士等多方参与更新方案制定，实现共建共享。 （四）管理职责 市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土主管部门，负责全市城市更新协调推进工作。 市规划国土主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新规划土地实施细则，编制相关技术和管理规范。市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策，履行相应的指导、管理和监督职责。 区县人民政府是推进本行政区城市更新工作的主体，应指定相应部门作为专门的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。 （五）管理制度 本次城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中： 区域评估是确定地区更新需求，适用更新政策的范围和要求。主要包括两项内容：一是进行地区评估。根据控制性详细规划，对地区社会、经济、环境和城市建设状况进行评估，通过统筹城市发展和公众意愿，明确更新目标，重点细化公共要素的配置要求；二是划定更新单元。按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元。区域评估应广泛征求各方意见，包括社会公众的意见，合理确定城市更新的需求，区域评估形成的评估报告经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。涉及本市重要地区、跨行政区的区域评估，需预先经过市规划国土主管部门综合平衡。 实施计划是各项建设内容的具体安排。主要包括两项内容：一是明确城市更新单元内的具体项目。二是编制城市更新单元的实施计划。在确定城市更新项目后，按照区域评估要求，同时结合现有物业权利人的改造意愿，发挥街镇和社区的作用，统筹各方意见，合理应用政策，明确更新方案和实施计划。实施计划应广泛征求各方意见，经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。其中涉及调整已批准规划内容的，按现有规定履行调整程序。 全生命周期管理是以土地合同的方式，约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求，进行全过程管理。 （六）政策引导 为推动现物业权利人提供公共要素，我们制定了针对性的规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导，并通过全生命周期进行后续监管。 其中，规划政策主要包括： 在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。 在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间。 以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平。 对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。 确有实施困难的，在满足消防、安全等要求的前提下，按规定征询相关利益人意见后，经规划土地管理部门同意，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。 鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用，加快低碳智慧城市建设。 土地政策主要包括： 创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权。 沿用旧区改造出让金返还政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。 （七）规划土地历史问题处理 城市更新项目范围内的违法建筑、违法用地，应当结合城市更新项目依法予以处置。(二) 徐毅松副局长还介绍了上海全面实施土地全生命周期管理，通过土地利用方式转变促进城市更新发展有关内容。 2014年年初以来，市政府相继发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（沪府办[2014]26号）、《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》（沪府办[2015]30号）等政策文件，全面实施土地利用全生命周期管理，通过土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变。 实施土地全生命周期管理，是以提高土地利用质量和效益为目的，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，强化经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局等管理，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。 进一步加强工业用地出让全生命周期管理，通过强化产业准入、弹性年期、定期评价考核和过程监管等措施，有利于促进经济转型发展；充分发挥土地出让合同的平台作用，以合同约定的市场化手段加强工业用地管理，有利于全过程发挥市场配置资源的决定性作用；通过实施经济、社会、环境等全要素指标评估考核，有利于实现全面、协调和可持续发展。 经营性用地全生命周期管理政策，注重进一步加强土地资源市场化配置，加强城市品质和功能提升，加强政府职能转变，加强企业信息公示和社会监督作用。在政策研究过程中，结合重要区域、重点地块出让开展了试点工作，将地块建设管理、功能实现、运营管理、节能环保等相关全要素、全过程管理要求，作为土地出让条件并纳入出让合同管理，市场各方反映较为积极平稳。 经营性用地全生命周期管理，将更加强调出让地块的规划评估和研判，结合新出让经营性用地，全面落实建筑节能、环保要求，进一步完善社会停车场、社区公共服务设施等公建配套设施；通过明确住宅物业持有和租赁要求，促进CBD、产业园区的职住平衡；通过明确商办物业持有和业态、运营管理要求，全面提升建筑运营质量、建筑功能品质。通过实施土地全要素、全生命周期管理，引导开发商逐步告别"开发物业、一卖了之",转变为城市的服务商、运营商,成为城市发展重要的参与主体和治理主体,防止房地产投机炒作，从而共同提高城市的功能和品质,与城市共同成长。
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